L’exception d’illégalité du document d’urbanisme

Mode d’emploi du moyen tiré de l’exception d’illégalité du document d’urbanisme dans le cadre d’un recours contre une autorisation d’urbanisme.

CE, 2 octobre 2020, Avis n° 436934

Dans cet avis contentieux rendu le 2 octobre 2020, le Conseil d’État, saisi par la Cour administrative d’appel de Douai, apporte des précisions sur l’articulation entre l’illégalité d’un document d’urbanisme et le recours contre une autorisation d’urbanisme.

Cet avis apporte un certain nombre de précisions sur l’appréciation du juge administratif lorsque, saisi d’une exception d’illégalité d’une règle contenue dans un document d’urbanisme, il envisage d’annuler un permis de construire.

Pour mémoire, la loi ELAN avait apporté quelques nouveautés, d’une part, avec l’article L.600-12 du code de l’urbanisme :

« Sous réserve de l’application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d’urbanisme, le document d’urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ».

D’autre part, avec l’article L.600-12-1 du code de l’urbanisme :

« L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l’utilisation du sol ou à l’occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d’illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet.

 Le présent article n’est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d’opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l’annulation ou l’illégalité du document d’urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l’annulation de ladite décision ».

Sur le fondement de ces dispositions, le Conseil d’État indique, étape par étape, le raisonnement que doit suivre désormais le juge administratif.

Tout d’abord, le juge doit déterminer si le vice allégué est en rapport direct avec les règles applicables à l’autorisation d’urbanisme étant précisé qu’un vice de légalité externe ne peut être pris en compte qu’à la condition d’avoir exercé une influence directe sur les règles applicables à l’autorisation.

Ensuite, si le document d’urbanisme est annulé ou déclaré illégal, il convient de déterminer les règles de droit applicables afin d’apprécier la légalité de l’autorisation.

Le Conseil d’État distingue trois hypothèses :

« – dans le cas où ce ou ces motifs affectent la légalité de la totalité du document d’urbanisme, la légalité de l’autorisation contestée doit être appréciée au regard de l’ensemble du document immédiatement antérieur ainsi remis en vigueur ;

 – lorsque ce ou ces motifs affectent seulement une partie divisible du territoire que couvre le document local d’urbanisme, ce sont les dispositions du document immédiatement antérieur relatives à cette zone géographique qui sont remises en vigueur ;

 – si ce ou ces motifs n’affectent que certaines règles divisibles du document d’urbanisme, la légalité de l’autorisation contestée n’est appréciée au regard du document immédiatement antérieur que pour les seules règles équivalentes nécessaires pour assurer le caractère complet et cohérent du document ».

Le Conseil d’État précise également, s’agissant des plans locaux d’urbanisme, « qu’une disposition du règlement ou une partie du document graphique qui lui est associé ne peut être regardée comme étant divisible que si le reste du plan forme avec les éléments du document d’urbanisme immédiatement antérieur le cas échéant remis en vigueur un ensemble complet et cohérent ».

Enfin, le Conseil d’État apporte une dernière précision quant au moyen d’exception d’illégalité soutenu dans le cadre d’un recours contre une autorisation d’urbanisme.

Il appartiendra désormais à un requérant qui excipe l’illégalité des dispositions d’un plan local d’urbanisme de démontrer, au soutien de ce moyen, que le projet serait également contraire aux dispositions antérieures remises en vigueur.

Si cette solution permet de sécuriser les autorisations d’urbanisme, plusieurs problématiques devront être, par la suite, résolues par le juge administratif.

En effet, il conviendra de préciser, notamment, les contours de la notion d’ « ensemble complet et cohérent » à la suite d’une irrégularité divisible du plan local d’urbanisme.

Guillaume ROUGEOT