Permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale : quand une commune peut déférer au juge de l’excès de pouvoir ses propres décisions

Conseil d’Etat, 24 janvier 2022, req. n° 440164

Le Conseil d’Etat a admis, sur le principe, la recevabilité d’une Commune agissant contre la décision de refus de permis de construire portant sur une construction soumise à autorisation d’exploitation commerciale qu’elle a elle-même édictée et a précisé les contours d’un tel recours.

Rappelons tout d’abord le contexte ayant donné lieu à la saisine du Conseil d’Etat.

En mai 2018, un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale est sollicité pour un projet consistant en la création d’un supermarché d’une surface de vente totale de 2 500 mètres carrés de surface de plancher et d’un point permanent de retrait, par la clientèle, d’achats au détail commandés par voie télématique.

En juillet 2018, la Commission départementale de l’aménagement commercial émet un avis favorable sur le projet avant que la Commission nationale de l’aménagement commerciale -saisie par voie de recours gracieux- n’émette quant à elle un avis défavorable.

Tenant compte de cet avis défavorable, le pétitionnaire a modifié son projet en revoyant à la baisse la surface de plancher développée et a sollicité, en décembre 2018, une nouvelle autorisation qui a cette fois-ci fait l’objet d’un avis favorable de la Commission départementale avant que la Commission nationale, saisie à nouveau sur recours, n’émette un nouvel avis défavorable.

C’est dans ces conditions que la Commune a déféré à la censure du juge administratif l’avis défavorable de la Commission tout en refusant le permis de construire ; le pétitionnaire ayant quant à lui attaqué la décision de refus de permis de construire.

Par un arrêt du 28 octobre 2021, la Cour administrative d’appel de Nantes a annulé l’avis défavorable de la Commission nationale ainsi que l’arrêté de refus de permis de construire et a enjoint le maire de statuer sur la demande de permis de construire dans un délai de 4 mois après un nouvel examen du projet par la Commission nationale.

C’est donc dans cet état que l’affaire s’est présentée devant le Conseil d’Etat qui, aux termes d’un raisonnement en deux temps, a censuré le raisonnement retenu par la Cour administrative d’appel de Nantes.

En premier lieu, le Conseil d’Etat a jugé que :

« 3. Il résulte des dispositions citées au point 2 que l’avis de la commission départementale d’aménagement commercial ou de la Commission nationale d’aménagement commercial a le caractère d’un acte préparatoire à la décision prise par l’autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux. Il en va ainsi que l’avis soit favorable ou qu’il soit défavorable ».

Ce faisant, le juge administratif consacre la notion d’acte préparatoire aux avis rendus par les commissions départementales ou nationale d’aménagement commercial, peu importe le sens de l’avis, et alors même qu’aux termes de l’article L.425-4 du code de l’urbanisme, un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale ne peut être délivré qu’après avis favorable de l’une ou l’autre de ces commissions.

C’est donc là, l’un des premiers apports de cet arrêt qui confirme une décision inédite du Conseil d’État, rendue le 7 octobre 2020 sous le numéro de requête 420483.

En second lieu, le Conseil d’Etat a indiqué que :

« 4. Il résulte également des mêmes dispositions qu’alors même qu’un permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale en application des dispositions de l’article L. 425-4 du code de l’urbanisme ne peut être légalement délivré par le maire, au nom de la commune, que sur avis favorable de la commission départementale d’aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d’aménagement commercial et qu’ainsi cet avis lie le maire s’agissant de l’autorisation d’exploitation commerciale sollicitée, la commune d’implantation du projet n’est pas recevable à demander l’annulation pour excès de pouvoir de cet avis, qui, comme il a été dit, a le caractère d’acte préparatoire à la décision prise sur la demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale. Elle est en revanche recevable à contester, par la voie d’un recours pour excès de pouvoir, la décision qu’elle prend sur cette demande en tant seulement qu’elle se prononce sur l’autorisation d’exploitation commerciale sollicitée, pour autant qu’elle justifie d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ».

Ainsi, et puisque la Commune ne peut contester l’avis défavorable de l’une ou l’autre des Commissions en charge de l’aménagement commercial, la seule voie de contestation ouverte demeure la faculté, pour la Commune, d’attaquer sa propre décision de refus de permis de construire qu’elle a été contrainte de prendre dans la mesure où elle est en situation de compétence liée.

Ce faisant, le Conseil d’Etat apporte quelques précisions sur la nature de cette contestation.

D’une part, il s’agit d’un recours pour excès de pouvoir qui sera dirigé contre le refus de permis de construire uniquement en tant qu’il accorde ou refuse l’autorisation d’exploitation commerciale délivrée au nom de l’Etat.

D’autre part, la circonstance que l’auteur attaque sa propre décision n’est pas de nature à exonérer, dans une telle situation, la Commune de démontrer l’intérêt lui donnant qualité pour agir.

Il appartiendra donc à la Commune qui attaque sa propre décision de démontrer qu’elle dispose d’un intérêt à agir contre la décision accordant ou refusant l’exploitation commerciale.

Cet arrêt qui est mentionné aux tables du Recueil Lebon vient donc consacrer une décision rendue quelques mois plus tôt, le 17 juin 2021, par la Cour administrative de Lyon sous le numéro de requête 20LY02574 et admet donc la possibilité, pour une Commune, d’attaquer -sous certaines conditions- la décision qu’elle avait préalablement édictée.

Guillaume ROUGEOT